“户口改成居民，集体土地就成了他们的私产？” 拿着法院驳回起诉的裁定书，65 岁的江苏溧阳村民黄建祥手指着共联社区的土地版图，声音里满是不解。这场围绕 20.8 亩集体建设用地的纠纷，横跨二十年，牵扯出村干部亲属受让、低价转让、民主程序缺失等多重争议，更新增耕地侵占、隐匿土地、涉嫌刑事犯罪等关键情节，暴露出 “村改居” 转型期集体资产保护的制度难题。

时间回溯到 2005 年 9 月 30 日。溧阳市溧城街道共联社区居民委员会（时称溧城镇共联居民委员会）与溧阳市中鹏染业有限公司签订《土地使用权转让协议》，将 11529.8 平方米（约 17.3 亩）集体工业用地以 99 元 /㎡的价格转让，总价 114 万余元。同日，居委会还与时任社区书记黄志平签订协议，将 2335.3 平方米（约 3.5 亩）土地以同价转让，总价 23 万余元。

两份协议的受让方身份耐人寻味：中鹏染业法定代表人赵祖恩，是时任居委会主任赵志松的父亲（此前误传为 “之子”，据户籍信息更正）；黄志平则是赵志松的搭档 —— 社区书记。更值得关注的是，转让土地此前处于二十年租赁期内（2000 年 - 2020 年），承租方正是赵志松曾任厂长的溧阳市漂染厂，而中鹏染业恰是该厂改制而来。

“租赁没到期就转卖，面积还比租赁时多了 5450 平方米，连耕地都算进去了。” 黄建祥出示的漂染厂总图及土地权属证明显示，转让土地存在明确的面积构成及违规问题：其一，转让土地中包含厂区工业用地6079平方米（该部分此前已租赁给赵志松），以及耕地3297.2平方米（其中黄其祥、黄进棠承包地1002.5平方米，夏桥一组耕地1391.2平方米、夏桥二组耕地903.5平方米），上述两部分合计9377.2平方米，对应土地使用权证号为溧集用〔2005〕第139号；其二，另一本土地使用权证号为溧集用〔2005〕第140号、面积2153平方米的土地，实为夏桥一、二组的集体原耕地，此前由村民徐建明承租并改建水泥制品厂，该厂歇业后被赵志松直接纳入转让范围；其三，上述各类土地经汇总后总面积为11529.8平方米，构成了此次土地转让的全部范围，且整个转让过程未标注完整四至范围，程序存在明显瑕疵。更关键的是，两份协议均未按约定由双方法定代表人签字，仅盖有居委会公章。

黄建祥补充的证据进一步揭示，赵志松的土地侵占行为不止于协议标注的 11529.8 平方米。另有约 3000 平方米耕地未计入转让面积，涉及居民宋小田、陈玉兰的承包地，以及黄一、黄二、黄三、黄四、夏一、夏二六个村民小组的集体耕地，属于 “隐匿式侵占”

而黄志平受让的 2335.3 平方米土地外，还实际控制着共联社区 3800 平方米工业用地中的 1500 平方米，系利用职务之便额外侵占。

这些行为已涉嫌违反多项法律：《土地管理法》第十三条（土地所有权和使用权受法律保护）、第三十条（耕地保护）明确禁止非法占用耕地；《刑法》第二百二十八条规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的构成刑事犯罪；国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号）更强调 “禁止擅自修改土地利用总体规划非法占用耕地”。

“他们把耕地混同工业用地转让，既没办理农用地转用审批，也没补偿失地村民。”更过分的是，村官用低于正常几倍的价格，非法买走村民每年能有收益的土地，让村民受到严重损失。本身他们土地买卖没有村民知情，就是非法的，要是村民知道了,也会坚决反对, 黄建祥算了一笔账：按 2005 年溧阳耕地征收补偿标准，3297.2 平方米耕地的安置补助费、青苗补偿费等合计应超百万元，但村民分文未得。

“这么大的事，我们村民连知情的权利都没有。” 黄建祥的说法得到证据支撑：溧阳市档案馆留存的协议档案中，未发现村民会议记录、表决签字等民主议定材料。更荒谬的是，2005 年 9 月 30 日转让时，涉案土地仍为集体性质，但协议却约定 “土地出让金按 165 元 /㎡计算”，存在 “集体土地收取出让金” 的逻辑矛盾 —— 根据法律规定，出让金仅针对国有土地使用权出让，集体土地转让无权收取该费用。

对此，共联社区居委会在诉讼中辩称，其 1993 年已 “村改居”，应适用《城市居民委员会组织法》，该法未要求合同行为经民主议定。但黄建祥的代理律师指出，1990 年施行的《城市居民委员会组织法》第十条明确规定，“涉及全体居民利益的重要问题，必须提请居民会议讨论决定”。而溧城镇政府当日出具的两份批复（溧镇府发〔2005〕109 号、111 号），虽以 “深化乡镇企业改革” 为由同意转让，但根据国发〔2004〕28 号文件，镇政府批复不能替代法定民主议定程序，更无权批准耕地转为工业用地并转让。

2025 年 8 月，黄建祥以 “协议无效” 为由起诉至溧阳市人民法院。他提交的证据显示，自己仍是共联社区股份经济合作社成员，每年领取集体土地租金分红，60 周岁后还享有 250元 / 月的集体经济福利金，一年合计3000元，且居委会 2025 年出具的《情况说明》确认了其成员身份。

但溧阳市法院于 2025 年 11 月作出裁定（（2025）苏 0481 民初 10944 号），以三点理由驳回起诉：其一，黄建祥是非农业户口，并非 “村民”；其二，居委会属城市居民自治组织，居民无权起诉其合同行为；其三，2005 年施行的《村民委员会组织法》未将土地转让纳入民主议定范围。

这一裁定引发法律界争议。北京在明律师事务所律师杨国雷指出，最高人民法院（2019）最高法行申 10149 号判例明确 “村改居不消灭原村民对集体资产的合法权益”，且黄建祥持续领取分红的事实，足以证明其与涉案土地存在直接利害关系。“法院混淆了户籍性质与集体经济组织成员身份，属于法律适用错误。” 而涉案协议涉及耕地非法转让，已超出民事纠纷范畴，应移送公安机关立案侦查。

共联社区的集体资产现状，更凸显裁定的矛盾性。据黄建祥提供的社区资产清单，目前社区仍拥有 350 亩耕地、数十亩水塘，以及漂染总厂、碳化洗毛厂等 8 处集体工业用地，对外出租年租金约 200 万元，全体成员均参与分红。

2025 年 4 月，溧城街道办事处还明确社区享有 22.5 亩征地留置地权益，且根据相关文件中所明确的条文，该留置地权益可折算为 15000 平方米（1 万 5 千平方米）的房屋，这部分资产同样归属社区集体所有。“居委会一边收着集体土地租金分给我们，一边说我们不是集体经济成员。” 黄建祥出示的 2025 年 11 月租金发放证明显示，其户按 0.888 亩面积领取土地租金。溧阳市农业农村局相关人士表示，集体经济组织存续的核心是资产归属，而非 “村” 或 “居” 的名称变更。涉案 20.8 亩土地若按当前市场租金（约 15 元 /㎡/ 月）计算，年租金可达 24.9 万元，而 2005 年转让总价仅 137 万余元，相当于 6 年租金总和，集体利益损失惨重。

目前，黄建祥已向常州市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定并确认协议无效，同时已向溧阳市纪委监委、自然资源和规划局提交举报材料，申请追究相关人员非法转让土地使用权的刑事责任。案件审理结果不仅关乎 20.8 亩土地及隐匿耕地的归属，更将为全国 “村改居” 社区集体资产保护、耕地红线守护提供司法参照。

“当年 99 元 /㎡的转让价，现在连一平方米的年租金都不够。” 站在中鹏染业的围墙外，黄建祥的话道出了村民的心声：“我们要的不是土地本身，是护一群人的 “命根子”是集体资产不该被暗箱操作的公道，是耕地不能被随意侵占的底线。”