中指研究院最新发布《“十四五”城市更新发展总结与“十五五”展望》，全文一万五千余字，从政策脉络、各阶段发展特征、资金模式等方面，总结“十四五”成就，展望“十五五”发展趋势。

2019年底，中央经济工作会议提出“加强城市更新和存量住房改造提升”。

2020年，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，其重要性提到了前所未有的高度。

2021年，城市更新首次被写入政府工作报告，住建部在21个市（区）开展第一批城市更新试点工作。

2022年，从中央到各地城市更新政策密集发布，不断为城市更新的开展构建良好的政策环境。

2023年，从全国到各地的城市更新政策数量达到近几年高峰，推动我国城市更新更高质量发展。

2024年，从中央到省级再到地级市城市更新政策持续发布，规模仍保持近几年高位水平，推动我国城市更新政策体系不断完善。

2025年，中办、国办印发城市更新专项文件，是迄今为止最高规格的专项政策文件，将城市更新提高到国家战略高度，全国层面城市更新政策规模维持较高水平。

2025年初以来，全国层面的城市更新相关表态/政策规模维持2019年以来的较高水平，本年度国家层面相关的城市更新政策/会议表态呈现出战略性、系统性和内涵深化的重要特征，标志着中国城市更新行动进入了一个以顶层设计为引领、以可持续模式为支撑、以提升城市综合竞争力为目标的高质量发展新阶段。

第一，顶层设计全面完善，战略定位显著提升。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》是迄今为止最高规格的专项政策文件，从指导思想、工作方式、主要目标（展望2030年）进行了系统阐述，并明确了八项重点任务和六大支撑保障。同时，城市更新被写入《“十五五”规划建议》，并在中央城市工作会议这一高级别会议上被明确为“推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动”和“重要抓手”，其战略重要性被提到了前所未有的高度。

第二，更加强调建立标准化、可复制的工作流程和方法。《城市更新规划编制导则》明确了“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，住建部等部门密集发布了多批可复制经验做法清单（如城市更新、城市体检、历史文化街区保护等）。

第三，政策着力于解决城市更新的长效机制问题。更加强调可持续模式，突出市场力量与存量盘活。

根据中指研究院的监测，近几年城市更新政策出台的数量均较多。从各市政策数量变化情况来看，2021、2022、2023年是各地城市更新政策出台的高峰期，年度出台的市级政策数量均在130项左右。2024、2025年各地政策数量明显下降，但个别城市政策数量增长明显。

整体来看，2025年各地的城市更新政策更加注重项目落地的可行性与可持续性。具体呈现4个方面的特点。第一，多地出台中长期行动方案，明确更新路径与时间节点，如重庆《持续推进城市更新三年行动计划（2025-2027年）》、武汉《“五改四好”高质量城市更新行动方案（2025—2027年）》等，为城市更新划定清晰蓝图。

第二，政策体系不断完善，覆盖项目规划、资金支持、土地利用、项目审批等全流程，例如北京推出《北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）》、青岛发布《优化城市更新项目审批流程实施方案（试行）》，破解实施堵点。

第三，聚焦重点领域精准发力，老旧小区、城中村、低效楼宇/产业用地成为核心抓手，广州、汕头等多地出台专项政策，同步兼顾历史文化保护。第四，试点示范与机制创新并行，江苏、四川等公布省级试点项目名单，推动政策落地见效。

“十四五”全国及各地城市更新推进情况

从政策层面来看，自2019年城市更新概念在中央经济工作会议上被首次提出，我国逐步形成了“条例法规、专项规划、具体政策、技术标准、操作细则”等多个层次的城市更新政策体系。截至目前，已至少有辽宁、江西、北京、上海等16个省市出台了城市更新条例。

地方层面，各地逐步形成了“1+N+X”的政策体系。以北京市为例，“1”是2023年正式施行的《北京市城市更新条例》，该政策是北京城市更新的法律保障和工作纲领，其明确了城市更新的定义、5大类12项更新对象，确定了城市更新主体与实施程序。“N”是针对不同更新场景的专项实施办法与支持政策，覆盖核心区平房（院落）、老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等重点对象，突出分类指导与精准施策。“X”是配套政策与技术标准，旨在打通土地、规划、建设、金融等领域的实操瓶颈，为城市更新提供支撑。

从投资情况来看，根据住房和城乡建设部数据，2021年，全国实施城市更新项目2.3万个，总投资约5.3万亿元;2022年，全国实施城市更新项目6.5万个，总投资约5.8万亿元;2023年和2024年，全国每年实施城市更新项目6万个左右，2024年完成投资约2.9万亿元。“十四五”期间，我国城市更新完成投资估计约15万亿元。其中，综合整治、功能转换和拆建新建是三大主要方向，综合整治类(如老旧小区改造)投资约3.6万亿元，功能转换类(如市政设施改扩建)投资约4万亿元，拆建新建类(如棚改和保障房建设)投资约2万亿元。

从投资领域来看，老旧小区改造、城中村改造等是城市更新的重要内容，为推动城市高质量发展的重要抓手。全国住房城乡建设工作会议数据显示，“十四五”期间，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4100多万户、1.1亿多人；加装电梯13万部，更新住宅老旧电梯16.7万台，增设停车位350万个、养老托育等社区服务设施6.5万个；更新改造供水、燃气、供热等地下管网84万公里；打造口袋公园2万多个、城市绿道2.7万公里；累计开展约200片历史文化街区、1万处历史建筑的保护提升、修复修缮等工作，惠及居民约1200万人，城市人居环境质量进一步提升。建设筹集各类保障性住房和城中村、城市危旧房改造等安置住房1100多万套（间）、惠及3000多万群众，人民群众住房条件进一步改善。

从地方层面来看，老旧小区是“十四五”期间发展的重中之重，各地均取得规模化成效，聚焦居民急难愁盼问题补齐居住短板。多数省份改造量达数千个甚至上万个，惠及百万级居民：四川省改造老旧小区3.29万个，惠及群众339.24万户，规模居全国前列；湖北省、湖南省改造量均超1.8万个，惠及居民分别达270万户、36.41万户。

投资规模方面，各地加大城市更新资金投入，项目数量与投资体量保持高位运行。部分省份投资规模突破万亿级，河南省完成投资10918亿元，江西省超1.2万亿元。

此外，各地结合资源禀赋与发展需求，形成差异化更新模式，吉林省对四片历史文化街区整治提升并开街运营，修缮30多个历史建筑；济南市、成都市聚焦特色街区打造，成都建成祠堂街、玉林东路等100余条特色街区，东郊记忆成为城市新地标，实现“修旧如旧”与功能焕新。

全国及各地“十五五”规划城市更新导向

2025年10月，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，提出坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。明确将“城市更新”作为城市高质量发展的核心抓手，未来五年城市更新将更加精细化发展，重点在于存量空间的品质提升与功能优化。

结合全国重点省市“十五五”规划中关于城市更新方面的表述来看，多数省市政策方向由过去大拆大建的“增量发展”模式，全面转向以提升城市品质、活力、安全和可持续性为目标的“内涵式发展”。一是更新共识全面确立，推进力度持续加大。全国大多数省市将城市更新作为“十五五”期间重要发展任务，普遍明确“大力实施”“高质量推进”等核心导向，形成上下联动、全域推进的工作格局。

二是坚持城市内涵式发展，高效盘活存量资源。“十五五”期间，多个省份明确将“坚持城市内涵式发展”作为总基调，打破传统“重扩张、轻提质”的发展模式，转向以质量提升、功能完善、存量盘活为核心的可持续发展路径。北京、重庆等地推动老旧厂房、低效楼宇、闲置商业设施及产业园区更新。

三是工作方法的进一步迭代升级。包括“体检”先行，精准更新。例如，江苏、宁夏等地提出“一体化推进城市体检和城市更新”，这意味着更新决策将更加科学。

四是更新模式多元创新，特色示范效应凸显。各地结合区域特点探索差异化更新路径，形成一批可复制的典型模式。北京突出区域综合性更新，重庆统筹“留改拆增”推进点线面结合更新，打造“山城后巷”等融合型新场景。

城市更新规模方面，当前各个城市“十五五”城市更新专项规划仍在编制中，从目前已公布的各地“十五五”期间或近期城市更新规模来看，有以下三个特征。一是片区化统筹特征明显，多数城市明确划定重点更新片区，通过整合空间资源、优化功能布局，实现生产、生活、生态空间的协同升级。广东计划“十五五”期末累计启动300个城市更新重点片区，广州聚焦沙面、白鹅潭等6个核心片区推进改造，杭州划定95个市级更新片区并重点推进30个，武汉则以182个片区为载体启动整体更新。

二是涉及生命安全的“里子”工程更加重视。地下管网、生态修复成为高频任务。甘肃计划改造建设城市地下管网5000公里以上，成都推进不少于1070公里燃气管道更新，南京年度改造地下管网33公里以上；生态修复领域，四川明确新增改造口袋公园、社区公园500个以上，新建城市绿道1000公里以上，甘肃则完成150平方公里历史遗留废弃矿山生态修复，成都、南京等城市还将海绵城市理念融入改造全过程。

三是多元场景融合，兼顾产业升级与文化传承。产业升级方面，多地聚焦低效产业空间盘活，培育新业态新动能。四川计划到2027年底培育50个以上新型老旧街区、10个以上创意产业集群老旧厂区；重庆将优化升级25条以上文化旅游休闲街区，保护修缮20处市级工业遗产；北京则通过既有建筑改造利用，为智能制造、数字经济等新兴产业释放空间载体。这种“产业赋能型”更新模式，成为推动区域经济转型的重要抓手。文化传承方面，各地注重保留城市记忆，构建特色文化体系。四川将实施10个历史文化街区保护提升，重庆修缮23个中国历史文化名镇、13个历史文化街区，广州、杭州等历史文化名城也将历史文化片区纳入重点更新范围，实现“修旧如旧”与功能焕新的统一，避免千城一面。

“十五五”全国城市更新发展趋势展望

展望“十五五”，我国城市更新发展的趋势与我国中国式现代化历史进程、经济社会转型、技术驱动升级、居民需求迭代等因素息息相关。“十五五”时期，我国城市更新行动实施将取得重要进展，可持续更新模式更加成熟，城市更新真正进入多模式创新、多主体参与、多要素保障的高质量发展期。

《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》文件中提到“到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。”综合对中央近年来重要会议表态、相关重要文件、全国及各地城市更新规划成果、各地近期发布的“十五五”国民经济和社会发展规划，以及各地城市更新相关实践的系统分析总结得出“十五五”时期我国城市更新发展趋势。

第一，城市更新承担的作用更加重要和综合，逐步从“辅助性工程”升级为“战略性抓手”，多数城市城建项目中城市更新项目占比进一步提升，城市更新将不只是工程项目，而是更紧密与城市的经济转型、现代化治理水平提升等方面深度融合。

第二，内涵式、高质量、可持续将是“十五五”城市更新领域的关键词和主基调。

第三，从参与主体的变化趋势来看，综合性、大型央国企参与城市更新的深度、宽度和综合度将进一步提升，从原先的机会性参与转变为战略性参与，更多类型企业的参与进一步壮大城市更新产业链。

第四，从政府、企业、居民不同主体关系发展趋势来看，政企合力、多元协同的城市更新推进模式将更加成熟，多元化的投融资模式进一步丰富。

第五，从更新的广度来看，“十五五”时期，城市更新的内容进一步扩大到整个城市空间，更加注重地上与地下空间的协同、实物载体及服务体验的融合，更加系统性和综合性。

第六，从更新的深度来看，“十五五”时期，城市更新进一步从基础性的更新升级为更有深度的更新，从趋同式的更新升级为更具特色化的更新。

第七，从更新的聚焦领域来看，将更加重视对涉及“生产、生活、生命安全”等领域开展系统性更新。

第八，从政策趋势来看，土地、规划、金融等关键性政策的创新力度将进一步加大，更好匹配城市更新项目的复杂性、长周期性，相关政策红利有望进一步释放，从而充分调动更多主体参与城市更新。

第九，从管理机制来看，“十五五”时期，城市更新将进一步从粗线条管理到专业化服务，从被动应对、零敲碎打，转向主动谋划、系统服务的专业化场景。（中指研究院研究总监吴建钦）

责编：李霞

编审：莫 非

监制：张立果

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