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作者|胡可怡整理 |张兴媚编辑| 王智审核|杨春雪 朱依林
内容提要
印度东北地区并非天然统一的区域，而是在殖民统治和印度独立后的国家整合过程中被逐渐建构出来的边疆空间 。 该地区经历了殖民时期“资源边疆”、冷战时期“安全边疆”到后冷战时期“战略枢纽边疆”的转变，但长期主要由外部权力中心依据整体战略需求加以治理，地方社会在治理目标设定中的主体性始终有限 。 与此同时，多元主体围绕权力、资源与身份展开持续博弈，形成权威重叠、关系交错的治理结构。宏观战略目标与地方生计诉求、国家认同建构与族群自我理解、陆路门户构想与安全化治理之间形成持续张力。在此背景下，该地区对内难以真正融入国家主流空间，对外亦难以成为联通印度与东盟及东亚的稳定陆路门户，长期陷入内嵌与外联双重阻滞的边缘化处境 。
关键词： 印度东北地区 “东进”政策 边疆治理 分离主义 孟中印缅经济走廊
自印度独立以降，东北地区一直是该国分离主义最活跃、经济最落后的区域之一。近年来，莫迪政府在“东进”政策框架下，将印东北定位为面向东盟的陆路门户，试图以发展主义路径兼顾认同整合与跨境联通。然而，尽管中央政府持续加大财政投入、出台多项扶持政策，印东北的区域发展与外贸参与仍严重滞后，2023年5月爆发并延宕至今的曼尼普尔邦骚乱更暴露出该地区族群整合的结构性脆弱。本文将印度东北地区治理视为国家对边疆空间的功能重构过程，从历史演进与权力结构两个维度，解释其困境根源。
一、印东北边疆主要功能定位的
历史演进
印度东北地区地处南亚、东南亚与东亚的交汇地带，历史上为人口迁徙、经济与文明互动的重要通道。在殖民化与后殖民国家整合过程中，该地区被逐步纳入中央权力的治理体系，原本多元而分散的地方社会逐步被塑造成国家能够识别和管理的边疆空间。在这一过程中，该地区的主导功能定位经历了从“资源边疆”到“安全边疆”、再到“战略枢纽边疆”的转变，三种功能并非线性替代关系，不同阶段之间也不存在截然分明的界限，而是在不同时期呈现出不同的主次组合。
（一）
殖民时期：资源边疆
英国殖民前，印度东北地区从未实现过内部政治统一，恒河平原的王朝也未曾对布拉马普特拉河以东区域实施过有效统治。19世纪初，该地区的政治独立性渐趋削弱。1824年第一次英缅战争后，印东北首次被纳入泛印度治理体系。英国进入印东北之初旨在保障孟加拉地缘安全，后发现阿萨姆经济作物潜力，遂转向经济掠夺。茶园成为殖民资本控制土地、劳工与资源的核心支点。殖民政府否定部落共有土地制，将不符合欧洲农业模式“有效利用”标准的土地划为荒地，并在“开荒”的名义下，以低价、租金与税收优惠等手段售予欧洲种植园主。
另一边，印东北本地劳动者从事茶园劳动的意愿普遍低下，山地部落习惯刀耕火种，抗拒长期劳作；平原农民靠水稻种植自给自足，少有受雇意愿。殖民当局遂转向从恰尔肯德、比哈尔、奥里萨等地招募外来劳工。工人抵达后多陷入低薪与营房监控之中。1886—1899年，种植园劳工平均死亡率高达5.32%。与此相对，茶园资本回报丰厚，1888年英属印度对英茶叶出口首次超越中国，至1950年，印度86%茶园面积由外国公司控制。
由此，印东北被逐步建构为“资源边疆”。自然资源从地方生态与生计中剥离，转化为可供殖民资本利用的原材料，经济剩余持续流向宗主国。为便于资源开发管理，殖民政府于1873年出台《孟加拉东部边境条例》，确立“内线”制度，将有经济开发价值的平原地带纳入直接行政体系，而对部落山地则实行准入限制，阻隔其与主流政经体系的深度接触。文化层面，殖民当局支持基督教差会深入地方。经过长期文化再造，基督教嵌入部分族群的身份认同，并在此后演化为这些群体区别于印度教主流社会的重要身份边界。
（二）
冷战时期：安全边疆
英属印度时期形成的并非明确的单一边界，而是由行政治理线、名义国界线和安全缓冲线共同构成的多层疆界体系。独立后，印度政府力图按现代民族国家逻辑，将其压缩为固定国界。这一过程面临双重挑战：一是内部领土整合，即将原王公领地、土邦及部落地区纳入国家治理体系；二是外部安全与边界管控，源自殖民划界遗留的不确定性。印东北恰为二者交汇叠加的脆弱地带：在内部，国大党反殖民运动在印东北缺乏社会基础。单向度的国家整合议程与本地自决诉求发生冲突，引发多重分离主义运动。在外部，印东北98%的边界与缅甸、孟加拉国（1971年前为东巴基斯坦）及不丹接壤，且邻近中印东段争议区。除不丹方向外，其余边境均处于不同程度的安全紧张状态，仅通过最窄约20公里的西里古里走廊与印度主体相连。
内外压力的叠加加剧了印度的战略焦虑，自20世纪50年代后期起，尼赫鲁政府逐步强化对东北的行政与军事控制，将其纳入以维稳为核心的“安全边疆”治理框架。在行政上，印度政府着手拆分地方单位。原阿萨姆邦被拆分为那加兰邦（1963年）、梅加拉亚邦（1972年）、米佐拉姆邦（1987年）等新的单位。在军事上，印度政府对东北防务体系进行了多维强化，特种边境部队（SFF）等多支力量密集成立。在法律层面，1958年出台的《武装部队特别权力法》（AFSPA）赋予武装部队在“动乱地区”使用武力以及无令状逮捕和搜查等特殊权限，而对武装人员所涉争议行为提起法律程序，须事先获得中央政府批准。
不过，安全化管控并非维持一成不变的高压态势。到20世纪70年代，印度政府开始更多地尝试发展主义调和方式。1971年通过的《东北地区（重组）法案》和《东北委员会法案》为此奠定了制度基础。此后，专门咨询机构、多家行业性发展机构相继设立，构成安全治理的软性延伸，印度政府在社会经济层面塑造起新的治理正当性。
（三）
后冷战时期：战略枢纽边疆
冷战结束后，印度的政策准备明显滞后。1991年，印度外债攀升至约720亿美元，成为全球第三大债务国。另外，因长期奉行亲苏立场，印度与美国的亚太盟国关系疏远。为摆脱经济停滞与外交孤立，拉奥政府对内于1991年启动经济改革，对外在1992年提出“东向”政策（LookEastPolicy），旨在迎合新自由主义秩序、融入亚太经济圈。1993—2003年，印度与东盟的贸易额从29亿美元增至121亿美元。然而，印东北这一与东南亚直接接壤的次区域却并未从总体贸易扩张中同步受益，初期的“东向”政策设计仅停留在“面向东方”，而非“经印东北面向东方”。
直至20世纪90年代中后期，随着经济改革推进、部分主要武装组织进入停火谈判进程，印度政府对东北经济开发的关注度才明显上升。1996年，德韦·高达政府提出部委至少将10%的计划预算用于东北发展。2001年，东北地区发展部（DoNER）成立，印东北治理与“东向”政策相衔接的思路也被纳入决策。“东向”规划中的两条关键跨境走廊——2002年提出的印缅泰三边公路与2008年启动的卡拉丹多式联运项目分别以曼尼普尔邦莫雷、米佐拉姆邦佐林普伊为起点。
不过，“东向”政策作为印度冷战后贸易多元化工具，实施中仍偏重外交关系拓展。2014年11月，莫迪政府将其升级为“东进”政策（ActEastPolicy），强化资源投入与战略联通，视野扩展至东亚及印太地区。2014—2024年，莫迪政府对东北的预算安排从3610.8亿卢比增至逾1万亿卢比，先后推出东北部特别基础设施发展计划（NESIDS）、总理东北部地区发展倡议（PM‑DevINE）等专项扶持政策。同时，在中印边境安全竞争和中国地区影响力上升的背景下，印东北建设的地缘战略属性日益突出，大量资源用于强化边境军事机动和后勤保障，对外联通也被赋予战略替代通道的意涵。
二、多元主体在边疆治理中的
角色与互动
“东进”政策提升了印度东北地区在国家战略中的地位。然而，除中央政府之外，该地区长期存在多元权力主体，使中央战略在地方的落地过程异常复杂。印度学者桑吉布·巴鲁阿（SanjibBaruah）将该地区治理体系的状态概括为“持久混乱”（DurableDisorder）——民族武装、政府平叛行动、发展主义实践，以及不完善的民主治理机构并存。多元主体围绕权力、资源与身份认同持续竞争与交易，形成权威重叠的碎片化权力格局。
（一）
中央与邦：
双轨治理与中介调适
处于治理结构核心的中央政府以秩序可控为首要目标，其地区政策长期存在两种治理逻辑的张力：其一是发展优先，认为发展投入本身即可生成“和平红利”，自动抑制各类暴力；其二是治安优先，认为只有通过治安与军事手段瓦解暴力组织之后，政治改革与发展干预才能奏效。两种逻辑在治理实践中交织组合，表现为多重手段的交替运用：
在军事平叛方面，日常控制与阶段清剿并行。一方面，AFSPA等安全法赋予军警力量较大的行动权限，使其能够长期深入东北社会生活。另一方面，当冲突升级时，中央政府即对特定组织展开大规模反叛乱行动。这些行动并非单纯依靠军事手段消灭武装组织，而是组合使用和解、利益诱导、武力威慑与分化离间等手段，迫使其走向谈判，实现政治收编。
在邦级行政结构中，中央政府则以邦长为切入点构建垂直信任链条，强化对地方决策的影响力。在印东北，邦长常以中央在地代理人身份介入安全决策。其人选要么来自军方或情报系统，要么是与中央高度契合的政治信任型人物。
在发展规划方面，东北各邦在印度中央财政分配中并未处于劣势，反而享有财政倾斜。1969年，印度政府推出“特殊类别邦”（SpecialCategoryStates,SCS）制度，旨在扶持地理条件恶劣、经济基础薄弱的地区，东北各邦被陆续纳入这一体系。SCS人均计划援助约为普通邦的四倍。2015年规划委员会被撤销后，依托计划援助体系运行的SCS支持机制虽有调整，但财政优惠通过提高邦税收分成比例、中央资助计划中的差异化配套比例及东北专项发展计划得以延续。
财政资源配置也是中央政府深度规约邦政府政策偏好的核心杠杆。邦政府既需向上承接中央的治理目标，又需向下回应地方族群的自治诉求。在向上维度，印东北各邦税基狭窄，收入结构高度依赖中央输血。以梅加拉亚邦为例，该邦约70%的收入来源与中央转移有关。在向下维度，邦级单位与地方民族的认同结构不完全对应，邦政府的历史正当性始终存在争议。各类地方自治机构的管辖范围又与邦政府行政权力之间长期存在交叉与摩擦。不过，即便受到上下两个维度的双重约束，邦政府仍可通过再分配财政资源、选择性下放权力、影响谈判进程等方式，调节自治安排的实际效力，扮演积极的中介者角色。
（二）
政府与叛乱武装：
平行治理与精英收编
在印东北地方权力结构中，叛乱武装虽处于正式国家体系之外，却难以简单归为犯罪组织。其政治影响力建立在对暴力的实际控制、对特定族群身份的象征性代表，以及在国家治理薄弱地区对基层秩序的非正式干预等替代性权力资源之上。这些武装大致可分为三类：一是反对印度国家主权、追求独立的分离主义武装；二是族群自治与领土诉求型武装，要求在印度宪政框架内重新划分权力结构；三是由人口迁移引发的“原住民对抗外来者”动员型武装。在20世纪90年代后期印度政府与主要叛乱组织陆续达成停火安排之前，叛乱活动曾严重扰乱地区政经秩序，官方行政体系与地方武装的影子治理相互对抗、平行运转。
进入21世纪，印东北叛乱烈度总体显著减弱，但国家对暴力的垄断仍不完整。相比停火之前，现阶段的重要变化在于地方权威结构不再表现为国家与叛乱组织之间的零和对抗，而是逐步演化为多套权威嵌套叠合的混合秩序——国家虽保留形式上的完整行政体系，却未能消弭武装组织在族群社会中的政治功能。以那加问题核心区乌克鲁尔（Ukhrul）为例，那加兰民族社会主义委员会（伊萨克—穆伊瓦派，简称“NSCN‑IM”）对政府项目和福利资金征收“税费”已成惯例，项目推进需先获得该组织出具的“推荐信”，并交由指定承包商执行。此外，该组织还对本地基层官员施以忠诚压力，对不配合的外来官员则通过抗议或威胁等方式迫使其调离。
由此，中央政府与地方武装之间逐步形成某种稳定预期，叛乱引发的暴力事件从2001年的1335起大幅下降至2019年的223起。然而，表面稳定并不意味着冲突根源得到解决，而是暴力形态从以国家为主要对象，转向地方社会内部的族群冲突。美国学者贝瑟尼·拉西纳（BethanyLacina）指出，只要针对中央安全部队的持续攻击、关键基础设施破坏以及边界稳定挑战被有效压制，地方族群冲突、平民伤亡以及邦级政治失序等低层混乱往往被视为处于“可接受”范畴。
当触及安全红线的风险显著下降后，中央政府转向以地方精英为中介的间接管控，容忍甚至扶持由原叛乱组织演变而来的地方强势人物。获得中央默许与制度加持的地方精英通过打压政治竞争者巩固权力，并借此维持对局势的基本掌控。然而，这也导致地方权力向少数族群精英集团集中，腐败与各类低烈度政治暴力并未随之消解。治理失序的代价主要由地方社会承受，国家则以相对较低的成本换取了相对稳定的安全收益。
（三）
国家与地方社会：
自治吸纳与民间制衡
宪法自治机构、传统权威以及公民社会组织构成了印东北治理中另一类关键主体。依据自治诉求与国家制度安排的对接方式，印东北各邦的自治秩序大体可分为三种形态，直接塑造中央、邦与族群力量之间的议价结构：
第一类是中央政府与民族政治力量双边谈判后，以宪法特殊条款确认的全邦级自治，包括那加兰邦与米佐拉姆邦，分别通过宪法第371A条和第371G条获得制度保障。邦级政治结构本身即构成民族自治单位。第二类是在邦内部设立、以第六附表自治委员会为载体的次级自治，以阿萨姆邦博多兰领土委员会（BTC）为典型代表。此类自治通常通过中央、邦政府与部落群体之间的多层谈判形成，自治权限于特定地理区域与族群。第三类是以曼尼普尔山地为代表的有限下放型自治。山地部落并非缺乏自治诉求，但不同部落群体之间存在分歧，其政治组织能力和议价能力相对有限。自治安排主要由邦政府主导。
在正式宪政结构之外，传统权威与社会组织构成了另一层不可忽视的非正式力量。例如，在那加兰邦，根据1978年《那加兰村与地区委员会法》设立的村议会（VillageCouncil）融合习惯法与成文法，在调解土地纠纷、维持治安和发展项目落地等方面承担重要职能。另外，基督教会、学生和妇女组织也长期参与公共事务，这些主体在特定领域与国家治理形成协作关系，同时也是族群利益表达、政治动员和资源分配竞争的重要参与者，并时常以国家政策批判者与制衡力量的面目出现。
（四）
族群之间：
身份绑定与领土竞争
上述三组互动并非彼此孤立，族群政治贯穿其中。表列部落、内线许可证和土地转让限制等保护制度在维护部落群体权益的同时，也进一步将族群身份与特定地域绑定，使排他性的“民族家园”成为地方政治诉求的重要表达方式。由此产生的第一类冲突是围绕人口变化、资源分配展开的“原住民—移民”竞争。阿萨姆运动、特里普拉叛乱均以移民焦虑为重要动员资源。同时，保护性制度本身也成为不同族群竞相争夺的政治资源。2023年曼尼普尔骚乱的直接导火索正是围绕梅泰族申请列入表列部落名单引发的制度性权益竞争。
第二类冲突源于不同民族家园构想之间的空间重叠。印东北多个族群并非仅要求文化承认，而是试图将族群共同体转化为具有政治意义的领土空间。例如，那加人的“大那加兰”愿景（GreaterNagalim）覆盖曼尼普尔丘陵的库基人聚居区，库基人的“自由之地”诉求（Zale'n‑gam）同样跨越邦界，二者在同一地理空间上的竞争直接导致1992—1997年族群冲突。类似竞争也存在于阿萨姆邦内部，主导民族阿萨姆族的地方民族主义动员使博多、迪马萨等少数族群产生边缘化焦虑，这些族群因此也相继要求进一步细分自治领土，彼此之间亦存在摩擦。对土地和资源的竞争性、重叠性主张，使任何单一自治安排都无法同时满足所有族群。
第三类冲突体现为东北内部区域中心与边缘之间的权力不平衡。阿萨姆自英国殖民时期开始就是东北地区的主要行政中心，在行政管辖与文化输出上的姿态强势。20世纪60年代以来，那加兰、梅加拉亚和米佐拉姆等邦均是在原阿萨姆行政体系基础上分离形成。然而，邦重组并未完全解决行政边界与族群传统居住空间之间的不一致问题，反而留下了持续至今的邦界争端，这些争端同时关联森林、矿产与税收管辖权的实质利益，长期难解甚至周期性升级。2021年阿萨姆—米佐拉姆边界冲突是近年来最严重的一次暴力升级，两邦警察发生直接交火，造成7人死亡。
三、印度东北边疆当代治理的
深层困境
印度东北地区是多元主体权力重叠、持续博弈的政治空间。随着其在“东进”政策中被重新定位为跨境枢纽，国家战略的落地不可避免地与地方权力结构发生碰撞，甚至催生新的矛盾。从经济、认同与对外三个层面看，国家中心主义的发展逻辑、民族国家叙事、向外联通的“门户”想象，与地方社会的自主经济诉求、身份理解和现实条件之间存在错位。而这一错位的共同根源，在于印东北始终被国家战略当作“手段”，而非“目的”。
（一）
宏观战略目标与
地方生计受益之间的落差
“东进”政策推动中央重新理解印东北的经济价值。然而，尽管政府反复宣称经济开发能够促进当地经济改善，但现实效果并未充分印证这一政策设想。印度与东亚、东南亚国家约95%的贸易仍在印东北之外完成，没有一个东北邦在对邻国贸易中扮演重要角色。印东北劳动力供给远超本地吸纳能力，男性就业迁移占比为37.95%，高于全国平均水平23.96%；女性相应比例为6.20%，约为全国水平2.07%的三倍。
同时，中央开发项目常伴随土地吞并、生态破坏等问题，催生新的裂痕。发展话语也为军警常态部署提供了正当性遮蔽。以阿萨姆邦为例，该邦石油开采长期由印度国家石油天然气公司（ONGC）等中央国企主导，地方参与空间有限。油气设施由中央工业安全部队（CISF）驻防，“石油员工城镇”与周边社会隔离，本地村民接近油井需经过严格安检。2007年，锡瓦萨格尔县还曾发生两名当地商人因靠近油气设施而遭CISF人员误杀的事件。
发展资源的分配失衡不仅存在于中央与地方之间，也存在于邦内族群之间。公共供给并非政治中性的技术性投入，主导群体常占据资源配置的优势地位，少数族群诉求往往被多数族群所界定的“人民意志”所裹挟。在曼尼普尔邦，2017—18至2020—21四个财年，因帕尔河谷的发展预算累计约为2148.1亿卢比，而部落聚居的丘陵地区仅获得约41.9亿卢比。上述现象所反映的问题实质在于：印东北承担了国家主导开发建设的社会代价，货流与人流经此通过，本地却未能沉淀出具备内生增长能力的产业体系；而在地区内部，发展资源又沿族群界线不平等分配。
另外，印东北私人投资长期薄弱、经济模式高度依赖政府合同；而中央转移支付安排又缺乏明确的问责与退出机制，围绕资源收益分配形成了复杂的寻租网络，严重折损中央财政的转化效率。其中，叛乱组织运作本身已成为一门有利可图的“生意”，其常通过恐吓、勾连官员与承包商等方式大量截取发展资金。叛乱组织也被地方精英工具化，政治关系本身成为商业资源的一部分，外来企业获取政府项目需与地方执政力量保持联结，并以政治捐款维系这种纽带。在阿萨姆邦，印人党2023—24财年公开披露的单笔超过2万卢比的政治捐款中，52.34%来自曾获得政府合同或监管审批的企业和个人。在此情境下，财政投入增加并不自动带来民生改善与产业能力提升，其实际效果还取决于经由何种地方权力网络分配、是否受到有效监督。监督缺位时，资金易在中介环节沉淀，形成中央输血、地方截留的固化循环。
二）
国家认同建构
与族群自我理解之间的张力
在经济矛盾之外，印东北治理还涉及更为根本的身份归属问题。印度东北地区文化多样、语言谱系复杂，不少族群社会跨越国界，而与印度内地的联结相对薄弱。独立以来，印度历届政府虽然在该地区采取过不同的政治与文化策略，但贯穿其中的主线始终是强化该地区对印度国家的认同归属。
国大党奉行公民民族主义的整合路径，在制度上以宪法特殊条款赋予部分族群自治空间，但在文化与认同层面，其整合议程始终以印度腹地社会为默认基准。多数小型部落语言未被纳入宪法第八附表，缺乏教材与师资支持。历史叙事层面，印东北历史被降格为印度民族国家形成过程中的边疆前史。这一叙事固化出以平原族群为模板的“国民面孔”，而东北民众则被排斥于此想象之外，遭受系统性的他者化。在日常生活中，印东北的人与物常被简化为异域景观。高端餐厅中，东北籍服务员常被要求打扮成中国人或韩国人，为环境增添“东亚酷感”。政府旅游宣传也常诉诸殖民式“发现”叙事，将该地区塑造为神秘原始的“世外仙境”，族群鲜活的日常生活被客体化，沦为满足主流社会猎奇心理的消费品。这与东方主义的逻辑如出一辙，只不过运作场域由殖民帝国与东方世界，移至印度内地与东北边疆之间。
除了上述隐性他者化，印东北居民还长期面临更直接的种族歧视。2014年，印度内政部设立的贝兹巴鲁阿委员会（BezbaruahCommittee）在系统调查后，将相关歧视问题归为两类：一是针对外貌、饮食和身份的公开辱骂，常见侮辱性词汇包括“Momo”“Chinki”“Chowmein”等，并伴随性骚扰、租房歧视、工资剥削和随意解雇等；二是公共机构的冷漠与偏见。在处理涉及东北群体的歧视案件时，警方普遍存在拖延立案、淡化案件性质以及劝说私了等消极现象。尽管中央政府通过专门委员会和司法监督等方式作出回应，但相关措施的落实程度有限。印东北在印度国族想象中的暧昧处境并未有实质性改变。
有别于以共同公民身份为纽带的公民民族主义路径，印人党更进一步，试图从文明、宗教与历史层面论证印东北与“印度教国家”之间自古便存在内在连续性。国民志愿服务团（RSS）的第二任领袖戈瓦卡尔（M.S.Golwalkar）曾以“大树”作喻，称部落文化为树枝、印度教为树干，二者共享同一树汁。由此，印度教右翼将印东北本土泛灵信仰解释为印度教宇宙论的延伸，同时将基督教限定为私人信仰，要求其信徒在公共领域认同印度教符号。在社会实践中，部落福利协会（VanvasiKalyanAshram）等团家族下属的教育与社区服务组织以“中性”生活方式之名，在去宗教化语境中进行意识形态的日常渗透。
在右翼社会组织深耕基层的同时，官方政策亦同步推进文化整合战略。在公开讲话中，莫迪多次使用印度教符号“八吉祥天女”（Ashtalakshmi）指称该地区，并试图重塑一套契合印度教特性的“民族英雄”谱系，将印东北独立于主流独立运动之外的反殖民历史纳入国族叙事框架。例如，将拉奇特·博尔普坎（LachitBorphukan）击败莫卧儿军队的历史塑造为反伊斯兰教扩张的“文明守卫者”事迹，融入教材与宣传体系。此类举措表面上虽然提升了印东北地方历史在全国政治叙事中的能见度，却也使地方文化日益被框定于印度教文明的统一范式之内。那些难以纳入此框架的地方记忆被推至边缘，或归于沉默，或由外部支配性视角代为言说，自我阐释的表达空间持续收窄。
文化民族主义也逐渐越出话语表达领域，延伸至公民身份、人口与土地政治等制度性议题。这些政策动向引发多重抵制，成为地区新的冲突焦点。印东北2019年围绕《公民身份修正法》（CAA）的抗议集中暴露了印人党以宗教划界的身份逻辑与印东北长期沿“原住民—外来者”框架界定共同体边界的本土主义政治之间的不可通约性。在基督徒占多数的邦，教会成为抵制“藏红花化”的壁垒。2018年那加兰邦选举前，当地最大教会组织公开抵制印人党，警告选民勿受“企图刺穿耶稣之心的人”诱惑。曼尼普尔骚乱堪称文化民族主义整合进程中最暴烈的反噬。冲突爆发前，该邦隶属印人党的梅泰族首席部长比伦·辛格（BirenSingh）一方面支持本族申请表列部落地位，另一方面清拆丘陵库基聚居地，并反复将库基族与非法移民、毒贩等“危险他者”捆绑于同一叙事框架之中。这些举措被库基社会视为国家机器系统性偏袒梅泰印度教徒的确证，削弱了政府的道义合法性。由此，本可协商的利益争议被重构为围绕族群生存空间的零和竞争，政府以整合之名推行的身份政治，最终侵蚀的恰恰是其自身作为公正仲裁者的制度信用，治理本身便成为疏离感再生产的来源。
（三）
边疆跨境开放
与安全化治理之间的矛盾
前述矛盾主要集中在内部治理层面，而“东进”框架中对印东北的陆路门户定位与边界安全困境之间的矛盾，则更直接地指向印度对外战略中的地缘政治难题：门户愿景的实现以边境的可通达、可预期与低摩擦为前提，而印东北长期受困于复合型安全挑战，政府难以单纯按照经济开放逻辑经营边疆。
周边环境失稳构成门户愿景最直接的障碍。在印缅方向，自2021年2月缅甸军方接管政权以来，该国军政府与反对力量持续对峙。印度在印东北部署的卡拉丹多式联运通道与印缅泰公路均需穿越缅境内武装活动活跃区域，冲突一度导致施工人员进入项目现场受限，工程反复中断。另外，这些跨境项目主要建立在政府间合作的预期之上，而内战造成地方控制权日趋碎片化，印度难以继续单纯依靠与缅甸中央政府的双边协调推进项目，开始尝试接触不同政治力量，但这一调适过程显然难以在短期内取得突破。在印孟方向，双边关系因2024年8月孟加拉国前总理谢赫·哈西娜（SheikhHasina）下台而受挫。印度过去长期将双边合作稳定寄托于哈西娜政权的延续，与孟国内其他政治力量和年轻一代的接触不足，未及时意识到后者对印认知从“解放盟友”向“强权邻国”的转变。事实证明，涉及印东北反叛乱、过境通道、港口使用、边贸和能源互联等议题的双边合作高度政治化，既有合作成果仍可能发生逆转。
两相对照，印缅方向联通受阻主要是合作对象有效治理能力下降造成的外生风险，而印孟方向的困境则更多反映印度自身以单一政权为中心、以单边强势主导为取向处理双边关系所积累的风险反噬。而除客观存在的内外安全挑战之外，印度政府根深蒂固的安全化思维本身同样构成跨境联通的阻碍，手段往往超出客观威胁所需，并在路径依赖中自我强化。例如，印度内政部长期侧重从治安风险角度审视人口流动，持续在印缅边境修建围栏、收紧自由通行制度（FMR），使探亲、宗教活动和非正式贸易等日常往来受限。然而，边民交往需求并不会因管控强化而消失，合法跨境渠道受到压缩，可能倒逼部分流动转向非法渠道，增加国家监管难度。如何在阻止“恶性”流动的同时不破坏“良性”流动，始终是印度边境管控政策面临的两难。
安全化思维定式在对华安全焦虑中同样突出。不少研究认为，印东北的经济落后主要源于与周边区域经济网络的隔绝，而2013年升格为政府间议程的“孟中印缅经济走廊”原本正是印东北缓解陆锁困境的潜在“破局之路”。2013—2017年，印度政府曾对该走廊持相对开放态度。然而，受中印边界争端以及印度对华战略竞争认知强化的影响，印方立场明显倒退，逐渐回避北向的对华陆路通道建设，押注经缅入东盟、经孟出海的东向与南向路径，力推“孟不印尼”（BBIN）、“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”（BIMSTEC）等次区域合作框架，并拉拢日本等域外力量参与印东北开发。印度并不否认跨境联通的经济价值，而是将安全逻辑作为筛选经济机会的前置条件，且在对华方向上尤为严苛。在安全思维难以根本松动的情况下，印东北的发展虽非全无改善空间，但其跨境区位优势注定难以得到充分兑现，实际发展水平也很难接近潜在可能。
四、结语
纵观近两个世纪的印东北治理演进，其困境根源并非中央缺乏战略重视，而是这种重视始终是外向的、工具性的，该地区在国家治理结构中的“他者”位置并未因国家力量的深入而自然消解，反而触发了多重悖论：第一，在发展层面，症结不在投入多寡，而在于发展目标由谁设定、公共资源能否穿透地方权力格局、中央“输血”能否转化为地方“造血”，以及中央与地方之间、地方内部各族群之间的利益分配能否避免制造新的裂痕，正所谓“不患寡，而患不均”。第二，在认同层面，国家整合不应止于强化单一共同身份，更需审视这一进程能否容纳地方社会对自身历史、宗教与族群边界的自主解释。否则，认同建构本身亦可能成为疏离感再生产的来源。第三，在对外联通层面，陆路门户的塑造有赖于开放、稳定与可预期的边境环境，但内外安全局势持续动荡，安全化治理惯性又不断压缩跨境流动空间。归根结底，边疆治理的关键在于实现国家能力延伸与地方社会参与的相互支撑，使地方从战略的被动承载者，转变为参与界定治理目标、分享发展收益和协商共同体边界的能动者。换言之，边疆的真正整合，终须以边疆社会的真正“在场”为前提。
作者简介：胡可怡，中国人民大学国际关系学院博士研究生。
本文转载自《南亚研究季刊》2026年第3期文章，原标题为《印度东北地区边疆治理：历史演进、多元主体互动与当代困境》
本期编辑：王智
本期审核：杨春雪 朱依林
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